« Les politiques de compétitivité sont des impasses »

lundi 24 septembre

Par Romaric Godin pour Médiapart, extraits :
Éric Heyer, économiste à l’OFCE et auteur avec Pascal Lokiec et Dominique Méda d’un ouvrage récemment paru et intitulé Une autre voie est possible, revient sur la stratégie économique d’Emmanuel Macron et propose des alternatives.

La France est-elle condamnée à toujours être la dernière de la classe pour ses performances économiques ? Combien de fois cette question n’a-t-elle pas été répétée, à l’envi, par les partisans des réformes ? Emmanuel Macron, le président de la République, et plusieurs de ses ministres n’ont cessé, pour justifier leur politique, de présenter la France comme « le seul grand pays qui n’a pas vaincu le chômage de masse ». Ce dénigrement systématique du modèle social français a évidemment pour fonction de le détruire pour enfin faire rentrer pleinement le pays dans la voie néolibérale ouverte aux débuts des années 1980.

Dans un ouvrage récemment paru aux éditions Flammarion, Une autre voie est possible, Éric Heyer, Pascal Lokiec et Dominique Méda démontent systématiquement ce discours négatif et ses objectifs et recherchent des voies alternatives pour préserver les forces du modèle social français et les vraies solutions au ralentissement économique français et européen.

Dans un entretien à Mediapart, Éric Heyer, économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et enseignant à Sciences Po, rappelle que, moins que la dette publique et le système social, ce sont les insuffisances et les dysfonctionnements de la zone euro qui pèsent sur le pays, notamment en raison des immenses excédents allemands et de la politique de modération salariale de notre voisin transrhénan. Il présente les impasses de la politique de compétitivité-coût menée par ce gouvernement et nombre de ses prédécesseurs, et propose des réformes audacieuses dans la gouvernance des entreprises et la gestion de la transition écologique.

Dans l’ouvrage que vous publiez, vous vous opposez à l’idée d’une France qui serait le dernier élève de la classe européenne et une irréductible réfractaire à la modernité…

Éric Heyer. C’est un discours que l’on entend très fréquemment, celui d’une France, « élève malade de l’Europe », seul pays à ne pas avoir vaincu le chômage de masse et exception dans le monde et en Europe. Or, ce discours ne résiste pas à l’épreuve des faits. Lorsque l’on regarde calmement les statistiques officielles, ce n’est pas le diagnostic qui ressort. Ce que l’on constate, c’est que, premièrement, depuis la crise, la France a connu des performances économiques au-dessus de la moyenne de la zone euro et son taux de chômage et son déficit public ont moins augmenté que dans la moyenne des pays partenaires. Mais, deuxièmement, on constate que la zone euro fait moins bien que les autres pays développés.

Ce que l’on essaie de développer, c’est que la France est plutôt un élève moyen dans une zone euro très hétérogène avec une Allemagne très performante et des pays qui, comme l’Espagne ou l’Italie, sous-performent. Ce qu’on peut donc dire, c’est que la zone euro est malade et que, de ce point de vue, la France l’est aussi et on ne peut évidemment nier les difficultés du pays. Ce n’est toutefois pas une singularité française, mais une exception européenne.

Comment expliquer ce problème de la zone euro ?

Il faut se rappeler que si la crise économique n’est pas directement née en Europe mais plutôt aux États-Unis, le système financier est mondialisé. Lorsque la bulle immobilière a explosé, c’est l’économie mondiale qui a chuté, zone euro comprise. Et laquelle a rebondi comme les autres zones mondiales. Du reste, jusqu’en 2011, on affiche en zone euro et en France des performances légèrement meilleures qu’aux États-Unis. Et puis, au premier trimestre 2011, il y a une deuxième crise qui apparaît en Europe et qui n’existe nulle part ailleurs. Ce sont bien des éléments particuliers à la zone euro qui expliquent cette situation.

La dette publique avait alors moins augmenté en zone euro qu’aux États-Unis, mais on a une crise des dettes publiques parce qu’on manque d’une institution adaptée pour assurer le remboursement de cette dette. Il a manqué ici une banque centrale qui joue pleinement son rôle de prêteur en dernier ressort, à la différence des autres grandes juridictions. Et on se lance alors dans des politiques différentes des autres, des politiques d’austérité, qui ont cassé la croissance économique. D’où cette deuxième crise, moins violente que celle de 2008, mais plus violente que la crise de la bulle Internet, et qui a été très longue.

Certes, depuis, il y a eu une double prise de conscience de la part des économistes, y compris du FMI autour de l’effet de l’austérité et des multiplicateurs budgétaires. La BCE avec Mario Draghi a aussi pris conscience de l’enjeu et y a répondu avec le « whatever it takes ». Et c’est d’ailleurs cela qui a permis d’engager une sortie longue de la crise. Cette prise de conscience n’est d’ailleurs pas totalement assumée et c’est pour cela que le rebond a été modéré. C’est de là que vient la singularité européenne.

Mais la crise n’explique pas tout…

Non, avant la crise, des éléments de politiques économiques pouvaient conduire à cette faiblesse de la zone euro. On a en effet créé une zone euro pour cesser de se faire compétition entre nous, mais on a poursuivi la compétition par des dévaluations salariales et fiscales et pour essayer de gagner en compétitivité. C’était le choix allemand : gagner rapidement des parts de marché à l’exportation en comprimant les coûts salariaux, par les salaires et les cotisations, plutôt qu’en augmentant la productivité, ce qui aurait été trop long. Cette stratégie n’est pas nouvelle, elle correspond à ce que l’on appelle le consensus de Washington qui veut que, dans une économie mondialisée, les États doivent se délester de tous leurs poids.

L’ennui, c’est que, en aucun cas, cette stratégie ne peut être un modèle. On ne peut pas tous gagner par le commerce extérieur. C’est un jeu à somme nulle. Les excédents courants des uns sont nécessairement les déficits des autres. Les seuls cas où cette stratégie peut devenir gagnante, c’est dans le cas de petits pays dont les excédents ne créent pas de déficits considérables ailleurs ou lorsque l’on accompagne cette dévaluation interne d’un plan de relance vigoureux. Si ce n’est pas le cas, des déséquilibres se forment et les économies en déficit doivent avoir recours à la dette, publique et privée, ce qui donne lieu à des bulles qui finissent par exploser et provoquer des crises. Autrement dit, lorsque les grands pays comme l’Allemagne se lancent dans de telles stratégies, tout le système économique international est désorganisé.

À un moment, cette logique n’est pas durable. Et on le voit aujourd’hui : certains pays veulent arrêter cette stratégie. La guerre commerciale ou le Brexit sont des événements liés à cette stratégie européenne. La zone qui déséquilibre désormais le plus le commerce mondial, c’est bien la zone euro. C’est elle qui a le plus fort excédent de ses comptes courants : de près de 4 points de PIB. Et ces 4 points de PIB de la zone euro, on les retrouve en déficit ailleurs. Et comme la Chine et le Japon sont aussi en excédent, ces déficits sont en grande partie portés par les États-Unis et le Royaume-Uni.

Dans un monde économique normal, les monnaies des pays en excédent devraient s’apprécier pour réduire ce déséquilibre. On devrait donc avoir une très forte appréciation de l’euro par rapport au dollar. Mais ce n’est pas le cas, pour une raison simple : l’excédent européen est principalement porté par l’excédent allemand. Les autres grandes économies sont soit en déficit comme la France soit en léger excédent du fait de la baisse de leurs importations. Une hausse de l’euro serait alors catastrophique pour ces pays. C’est la clé du problème que l’on a décrit plus haut : l’Allemagne va bien, mais pas les autres. Donc la BCE maintient une politique monétaire qui pèse sur l’euro alors que la FED (Réserve fédérale des États-Unis) resserre sa politique… Et on a le mouvement inverse des changes que ce que l’on devrait avoir, ce qui creuse encore les déséquilibres…

Donald Trump aurait donc raison ?

Sur le diagnostic, oui. Mais sa réponse, celle des barrières douanières, est une mauvaise réponse. Mais il est certain qu’on ne peut pas vivre avec ces déséquilibres-là. D’ailleurs, les Britanniques, eux, ont décidé de sortir en partie aussi pour échapper à ce déséquilibre et cela est significatif parce qu’ils avaient une situation apparemment convenable avec une forte croissance et un chômage faible. Mais le problème n’est pas tant quantitatif que qualitatif. Si plus de PIB signifie plus d’inégalités, cela signifie effectivement que les déséquilibres mondiaux conduisent à des bulles.

L’obsession de la dette publique

Mais cette stratégie de dévaluation interne est aussi celle de la France aujourd’hui ?

Oui, c’est bien sûr moins violent qu’en Espagne, en Italie ou au Portugal, mais toutes les mesures structurelles qui ont été prises sont jugées à l’aune de la compétitivité. Pourquoi pas ? Mais je suis toujours curieux de savoir sur qui l’on veut gagner cette compétitivité. On voit bien que c’est très difficile de gagner de la compétitivité par rapport à l’extérieur de la zone euro, face aux États-Unis ou au Royaume-Uni, parce que nos efforts peuvent être anéantis par des mesures commerciales ou une dépréciation monétaire. Voudrait-on alors gagner de la compétitivité à l’intérieur de la zone euro ? Cela pourrait s’entendre si la France était effectivement l’économie malade de la région, on pourrait gagner sur tous les autres, mais ce n’est pas le cas. Vouloir gagner de la compétitivité face à l’Espagne ou l’Italie qui ont 15 % et 12 % de chômage et des coûts salariaux plus faibles, c’est à coup sûr provoquer un choc déflationniste en France et dans ces pays. Et la zone euro serait encore plus éclatée.

Il ne reste donc qu’un pays sur lequel on devrait gagner des parts de marché : l’Allemagne qui, effectivement, se porte très bien et en réalité trop bien. L’excédent commercial allemand – neuf points de PIB – est trop élevé. On oublie souvent que dans cette copropriété qu’est la zone euro, on établit des règles de déficit public, mais aussi sur les déséquilibres macroéconomiques et notamment sur les comptes courants. On ne doit pas avoir plus de 4 points de PIB de déficit et 6 points d’excédent de sa balance courante. Or l’Allemagne est très au-delà. On pourrait lui demander de revenir dans les critères : avec trois points de PIB allemand à redistribuer, on peut avancer. Le problème, c’est que l’Allemagne a besoin de ces 9 points de PIB d’excédent pour financer ses retraites de demain. Les Allemands ont donc fait ce choix d’épargner pour financer l’avenir. Mais c’est extrêmement déstabilisant et cela rend vaine la stratégie de gains de compétitivité.

Une politique centrée sur la compétitivité prix est donc vaine ?

C’est une voie sans issue. Si les Allemands veulent garder un tel excédent, cette stratégie mène soit à la déflation, soit à une immense guerre commerciale où tout le monde sera perdant. Cela ne veut pas dire qu’il ne faut rien faire, mais avoir comme seule stratégie cette amélioration de la compétitivité coût, c’est peine perdue.

Du reste, l’exemple allemand est très parlant. Lorsque cette stratégie de compétitivité coût est mise en place outre-Rhin, en 2002, le moment est parfait : aucun pays ne suit le même chemin et la croissance mondiale est à 5 %. Et pourtant, l’Allemagne a dû laisser filer son déficit public au-delà de 3 % du PIB et a connu à court terme une hausse de plus de trois points du taux de chômage, le plaçant en 2005 deux points au-dessus de celui observé en France. Même dans les meilleures conditions, ces réformes structurelles sont donc récessives. Et nous, nous voudrions suivre ce chemin alors que tout le monde le fait, que la croissance mondiale stagne à 3,5 % et que nous devons réduire le déficit public ! On peut douter qu’il s’agit d’une stratégie gagnante à court terme. Ce n’est clairement pas la bonne voie.

Ce n’est pas non plus, selon vous, la bonne voie sur le plan de l’environnement…

C’est une vision quantitative de la réalité selon laquelle il suffirait de créer de la richesse pour créer des emplois de bonne qualité et tout le monde en profitera. Cela aussi est démenti par l’analyse des dernières années aux États-Unis et au Royaume-Uni. Et c’est cela qui conduit à un rejet d’une partie de la population qui se sent déclassée. Sans parler du très long terme : une richesse qui est de mauvaise qualité pour l’environnement.

Aujourd’hui, les autorités ne sont obsédées que par la soutenabilité budgétaire. Il faut que la croissance soit soutenable du point de vue de la dette publique, mais pas du tout soutenable du point de vue de l’environnement. On dit craindre de transférer la dette publique à nos enfants, mais pas l’impact de la croissance sur l’environnement, c’est frappant ! Or, cette obsession de la dette publique nous conduit à des politiques de désendettement qui nous empêchent de réaliser les investissements de long terme nécessaires pour assurer la vraie soutenabilité de la croissance, celle qui respecte l’environnement.

Cette obsession du déficit et de la dette s’appuie sur l’absence de respect des fameux 3 % de déficit. Est-ce vital de rester sous les 3 % ?

Aujourd’hui, la règle de 3 % pour le déficit public est remise en cause par une grande majorité d’économistes. Récemment, le Centre d’analyse économique (CAE) a même proposé une réforme de ce mécanisme qui passe par la suppression de ces 3 %. Il est rassurant de voir que l’on admet désormais largement que cette règle ne signifie rien. Mais, pour le coup, le projecteur est mis sur la dette publique. C’est ce que fait le CAE qui affirme que le problème, c’est la dette…

Pour moi, cette démarche pose deux grands problèmes. D’abord, le ratio dette publique sur PIB est statistiquement absurde : il compare un stock (la dette) à un flux (le PIB). Il ne veut rien dire. Ensuite, on n’observe en numérateur que la dette brute. On ne comptabilise que le passif de l’agent. Mais face à un passif, il y a un actif. Si on veut se comparer entre pays et au cours du temps, il faut comparer aussi les actifs. L’OCDE le fait et calcule une dette nette en ôtant les actifs financiers, les plus liquides. Viennent ensuite les actifs non financiers, qui sont moins facilement mobilisables, mais on peut vendre des bâtiments publics, par exemple.

Globalement, l’Insee fait chaque année un bilan patrimonial des agents. Et l’on constate plusieurs choses : on a déjà dépassé depuis longtemps les 100 points de PIB pour la dette brute puisque les critères européens ne prennent pas tout en compte, on est environ à 122 % du PIB. Mais en face, on a 56 points de PIB d’actifs financiers et 89 points d’actifs non financiers. Les administrations publiques ont donc plus d’actifs que de passifs. Et c’est pour cela, entre autres, que les taux d’intérêts français ont baissé avec un écart qui reste identique avec l’Allemagne alors que sa dette brute recule. C’est parce que notre situation n’est pas si dégradée. Les marchés savent que si l’on prête à l’État français, on sera remboursé. Il n’y a donc absolument aucun risque.

Mais alors, pourquoi le CAE propose-t-il de revenir à 60 points de PIB en 20 ans ? Cela signifierait deux décennies d’austérité. Les 3 % ne sont plus de mode, mais on a gardé ce niveau de 60 % pour la dette qui ne signifie rien. Une étude économique estime-t-elle que le bon niveau est de 60 % ? On se souvient que pendant longtemps on a cru Reinhart et Rogoff qui avaient estimé que la croissance était plombée au-delà de 90 % du PIB. C’est-à-dire qu’entre 60 et 90 % du PIB, la dette pouvait soutenir la croissance. Mais on a même appris que ce chiffre de 90 % du PIB était fallacieux et comportait un certain nombre d’erreurs…

Nous, ce qu’on propose dans le livre, c’est de ne pas négliger la question de la dette publique, mais il faut observer ce que l’on met en face. Autrement dit : augmenter la dette brute pour faire des investissements d’avenir, ce n’est pas grave. Il est logique que ces investissements soient en partie financés par les générations de demain via les intérêts de la dette. Il faut donc sortir l’investissement du calcul du déficit et avoir zéro déficit sur le cycle, en admettant des déficits en bas de cycle et des excédents en haut de cycle.

L’enjeu des dépenses sociales

Mais cette méthode pose le problème des dépenses sociales puisqu’une grande partie de l’écart avec les autres pays est liée à ce poste… Et c’est ce qui est visé dans le prochain budget par le gouvernement…

Il faut effectivement définir ce qu’est un investissement public. On peut se baser sur la comptabilité nationale et reprendre la définition reconnue. C’est une vision qui n’est pas politique mais comptable. En le retirant du calcul du déficit, on obtient un recul d’environ 2,5 points de PIB du déficit. On aura déjà réglé une grande partie du problème.

Mais évidemment, on peut estimer à juste titre que la définition de la comptabilité nationale n’est pas suffisante et qu’il existe du gaspillage. On pourrait alors cibler ces investissements. On pourrait aussi estimer que d’autres investissements d’avenir comme l’éducation, la prévention de la santé, la transition écologique ou la protection sociale qui n’entrent pas dans cette définition, devraient l’être, parce qu’ils influent sur l’avenir. C’est l’enjeu d’une concertation européenne sur le sujet.

Vous faites cependant des propositions concernant le financement des dépenses sociales…

Concernant les dépenses sociales, il est vrai qu’il peut y avoir un problème de financement. Et je pense qu’il faut revoir ce financement. Dans cette protection, il existe des dépenses assurantielles : les retraites et le chômage. Et il me semble important que ce soit financé par des cotisations et que ces cotisations équilibrent les dépenses. Et il est normal que ceux qui cotisent plus soient plus indemnisés. C’est d’ailleurs un système qui marchait bien pour le chômage puisque, aux alentours de 9 %, le système est à l’équilibre, ce qui est bien la preuve qu’il n’est pas si généreux. Le déficit de l’assurance-chômage ne s’explique que par le financement de la politique de l’emploi. Mais cette politique qui est universelle ne devrait être financée que par l’impôt, pas par des cotisations qui ne devraient servir à financer que des prestations. Ma logique est de dire que lorsque le système donne droit à des prestations assurantielles, il doit être financé par des cotisations et trouver un équilibre financier propre. Mais tout ce qui est universel, comme les prestations familiales, auquel on a droit, que l’on ait cotisé ou non, le financement par l’impôt me semble plus juste et donc plus susceptible d’être accepté. Dans ce cas, on peut imaginer un basculement vers la CSG, même si le risque, c’est que ces sommes entrent dans un pot commun et ne financent donc pas directement ces prestations. Mais c’est un élément qui me semble important.

Ce qui est curieux dans ce que fait Macron, c’est qu’il organise cette bascule sur le chômage qui est par nature une prestation assurantielle. Cela signifie peut-être qu’il envisage un droit universel et forfaitaire.

Loin de cette proposition, ce qu’on entend c’est le risque que fait peser le coût d’un modèle social sur la stabilité du pays. Est-ce qu’un tel risque existe ?

Ce que nous décrivent les historiens économiques, c’est que toutes les crises économiques ont trouvé leur origine dans l’endettement. Mais dans les pays développés, ce n’est jamais la dette publique qui est le déclencheur. C’est toujours la dette privée, et au premier chef, la dette des ménages. Le lien dette publique et crise est réfuté désormais. Pour une raison simple : une partie de la dette publique va dans la dépense privée. Le ratio dépenses publiques sur PIB est aussi absurde que celui de la dette publique sur le PIB puisqu’une partie du PIB se nourrit de cette dépense publique et qu’il ne s’agit pas d’une part du PIB.

On oublie donc que si les investisseurs internationaux viennent en France, c’est aussi parce que nos infrastructures sont de bonnes qualités, que notre main-d’œuvre est en bonne santé et que notre productivité est très élevée. Et tout cela, ce sont des externalités positives de la dépense publique. Et à cela s’ajoutent des aides directes aux entreprises. Le CICE, par exemple, est une baisse d’impôt, mais en comptabilité publique, c’est un point de PIB de dépense publique.

Lorsque l’on alerte sur le poids de l’État et le coût des dépenses publiques, on vise avant tout une baisse du rôle de l’État. Or, même si cette baisse menait à plus de croissance, ce que je ne crois pas, ce serait une croissance génératrice d’inégalités. Avant redistribution, on a des taux d’inégalités parmi les plus élevés des pays développés. Après redistribution, ces taux sont parmi les plus faibles. Le modèle social français fonctionne donc : il réduit fortement les inégalités, il baisse le taux de pauvreté ainsi que son intensité et il permet d’avoir le niveau de vie des retraités le plus élevé de l’UE. On dépense beaucoup, mais les retraités ont plus. On peut préférer changer ce modèle, mais on ne peut pas dire qu’il ne fonctionne pas.



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