Les « trilogues », l’une des boîtes noires les plus secrètes de Bruxelles

dimanche 16 octobre 2016

15 octobre 2016 | Par Ludovic Lamant, Médiapart

C’est une étape décisive à Bruxelles, mais inconnue du grand public : des représentants des trois grandes institutions européennes se retrouvent dans des « trilogues » pour finaliser le contenu de certaines directives, après le vote du parlement. La contestation croît contre ces réunions à huis clos, sans véritable contrôle démocratique.

De notre envoyé spécial à Bruxelles. - L’eurodéputée Nathalie Griesbeck se rend en « trilogue » comme elle part à la guerre : « J’y vais, forte de la légitimité du mandat que le parlement européen m’a confié. Ce mandat, c’est mon socle. Je ne le lâche pas. C’est mon armure de parlementaire, pour mener la bataille, face au conseil et à la commission », raconte l’élue UDI-MoDem. Elle sait, comme tous ses collègues qui y ont déjà mis les pieds, que c’est là, dans ces réunions à huis clos baptisées trilogues, que se joue l’avenir des textes les plus sulfureux adoptés à Bruxelles.

La liste est vertigineuse. De la directive sur le secret des affaires à la réforme sur la protection des données personnelles, en passant par la fixation des frais d’itinérance pour les téléphones mobiles, le PNR européen (l’échange des données sur les passagers aériens) ou encore le « six pack » (ces textes qui ont renforcé la discipline budgétaire au sein de la zone euro)… Tous ces accords ont été sculptés au fil de ces trilogues opaques, parfois des nuits entières. C’est là, dans cette boîte noire inconnue du grand public, que les vrais deals politiques se font dans la capitale belge, ceux qui donneront la couleur politique du texte, pour le faire pencher un peu plus à gauche ou un peu plus à droite. En l’occurrence, souvent plus à droite.

Ce rituel est informel. Son existence ne figure même pas dans les traités européens. Dans ces réunions, hébergées dans des salles du parlement, se côtoient quelques députés – en général les plus influents –, mais aussi des diplomates du conseil (l’institution qui représente les capitales à Bruxelles) et des fonctionnaires de la commission, entourés de leur batterie d’experts et de conseillers. Ils travaillent à élaborer, à l’abri des regards, des compromis pour finaliser un texte de loi. La durée de ces panels est variable selon l’ampleur des désaccords, de quelques minutes à de longues heures. En moyenne, quatre trilogues sont nécessaires pour qu’un texte débouche. Parfois, il en faut beaucoup plus.

La pratique connaît un succès foudroyant. Près de 400 trilogues ont déjà eu lieu depuis le début du mandat de l’actuel parlement, à l’été 2014. Il y en a eu plus de 1 500 durant le mandat précédent. Mais elle est aussi de plus en plus critiquée. « Les trilogues sont devenus une manière, pour les institutions de l’UE, de contourner les bonnes pratiques démocratiques et d’empêcher la participation du public. Ils contredisent les principes de transparence et de responsabilité définis dans les traités », s’agaçaient, dans une lettre publiée fin 2015, des dizaines d’associations, dont La Quadrature du Net en France, l’espagnole Xnet ou encore la plateforme bruxelloise Corporate Europe Observatory (CEO). « On est dans un régime bâtard entre la démocratie et la négociation commerciale », tacle aujourd’hui l’eurodéputé écologiste Pascal Durand, en référence à l’opacité des réunions.

La médiatrice de l’UE, chargée d’enquêter sur les cas de mauvaise administration au sein de la « bulle » bruxelloise, a repris certaines de ces critiques dans les conclusions de son enquête, publiée à l’été 2016 : « Le processus législatif de l’UE est plutôt transparent, surtout lorsqu’on le compare à celui de certains États membres. Mais cette étape de la procédure soulève des inquiétudes, en particulier sur l’équilibre à trouver entre l’efficacité du trilogue, et sa transparence. » Pour le grand public (comme pour les journalistes), il est impossible de connaître en amont ne serait-ce que le calendrier des trilogues pour un texte en discussion. Ou encore la liste exacte des participants.

Des ONG s’inquiètent aussi de l’opacité de ces réunions, parce qu’elle renforcerait encore la capture de la décision politique par les lobbies les plus puissants du secteur privé. « C’est toute l’absurdité du système : les documents de travail des trilogues sont confidentiels, mais ils circulent tout de même auprès de quelques conseillers au sein du parlement européen. Et ce sont toujours les lobbies les plus puissants, c’est-à-dire ceux des grands groupes privés, qui disposent de beaucoup de personnel et des budgets importants, qui y auront accès, tandis que le grand public, lui, n’en saura rien », déplore Joe McNamee, à la tête de l’EDRI, une ONG de défense des libertés sur Internet. « Les lobbies n’ont, eux, aucun mal à se procurer les documents confidentiels, renchérit Alberto Alemanno, professeur de droit à HEC à Paris. Il est normal que des espaces de négociation existent entre ces différents acteurs, mais cela ne peut pas se faire avec un coût politique pour les gens qui ne sont pas représentés, les ONG ou les citoyens. »

Le recours aux trilogues est une vieille affaire. Mais il connaît une accélération depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à la fin 2009. À l’époque, ce nouveau socle juridique visait à renforcer les pouvoirs du parlement, grâce à la généralisation de ce que l’on nomme dans le jargon la « codécision ». Le conseil n’est plus le seul maître à bord : dans de nombreux dossiers, il a désormais besoin du feu vert du parlement européen pour faire passer un texte. En théorie, c’était une réponse au manque de légitimité démocratique de la machine bruxelloise. Mais le succès foudroyant des trilogues a réduit quasiment à néant ces efforts.

D’où le paradoxe du moment, résumé par l’universitaire Christine Reh, de la UCL à Londres : « Depuis vingt ans, on a donné plus de pouvoirs au parlement européen, afin de rendre la législation de l’UE plus inclusive, plus transparente, pour que les législateurs puissent rendre des comptes aux citoyens. Mais la “colégislation” a eu pour effet de renforcer l’informalisation et la mise à l’écart. » En résumé : le recours croissant aux trilogues, pour trouver des compromis à tout prix entre les différents institutions, piétine l’esprit des traités.

« Le fonctionnement du parlement est transparent, et l’on sait qui vote quoi, insiste l’écologiste Pascal Durand. Mais ce que vote le parlement en plénière à Strasbourg n’est pas encore un texte de loi. Il faut ensuite aller rediscuter ce qui a été voté avec d’autres… » Pour comprendre cette étrangeté, il faut en revenir aux rouages de la machinerie européenne. D’abord, la commission (l’exécutif européen), qui a seule le droit d’initiative, propose un texte. Ensuite, le parlement fixe sa position sur ce texte lors d’un vote en plénière, à Strasbourg. Le conseil de l’UE fait la même chose de son côté, en réunissant les ministres des 28 compétents. En bout de course, il reste à concilier les positions du parlement et du conseil pour que le texte entre en vigueur.

Les traités prévoient un « comité de conciliation » à partir de la deuxième lecture en plénière (article 294). Mais dans bien des cas, dès la première lecture, le texte part en trilogue pour trouver un compromis avec le conseil. L’avantage est incontestable : gagner du temps, alors qu’il faut des années pour qu’un texte soit adopté à Bruxelles. Sur le papier, ces allers-retours sont complexes. Mais ils sont aussi logiques : il faut bien que les institutions s’entendent à trois sur un texte final. Une fois négocié en trilogue, le compromis repart au parlement, où il doit être voté (sans aucun amendement possible), et au sein du conseil (où il reviendra aux 28 ministres compétents sur le dossier de valider le texte final, à l’unanimité ou à la majorité qualifiée).

« Les trilogues ne sont pas des boîtes noires, ce sont des rapports de force politiques, nuance l’eurodéputée belge Marie Arena. Le vrai problème, c’est le double discours de certains États. Ils disent une chose en public et défendent l’inverse dans ces réunions. Ce n’est pas une affaire de déficit démocratique, mais plutôt de manque de courage politique. » En matière de trilogue, cette socialiste belge en connaît un rayon. Elle a été « rapporteure », pour le parlement, de deux textes controversés, qui ont connu des fortunes diverses au cours des dernières années.

La directive sur les « congés maternité » (l’instauration d’une durée minimum pour les congés maternité à travers l’Europe) a été sacrifiée à l’étape du trilogue. Certaines capitales y étaient opposées. Elles ont refusé de négocier et joué la montre. Faute d’accord cinq ans après la présentation de la proposition, celle-ci a été jetée à la poubelle l’an dernier, malgré les protestations de nombreuses associations. « C’est absolument antidémocratique », se désole Marie Arena, qui n’a rien pu faire face au blocage des capitales.

Au printemps 2016, l’élue est en revanche parvenue à un compromis dans la directive sur les « minerais de conflit » (visant à bannir les importations de matières premières en provenance de zones de conflit – Mediapart en a parlé ici et là). En plénière à Strasbourg, le parlement avait trouvé une majorité sur un texte plutôt ambitieux, salué par la société civile : il prévoyait l’obligation, pour l’ensemble des acteurs de la chaîne d’approvisionnement en or ou en étain, de vérifier qu’ils n’importent pas des « minerais de sang ». Après le trilogue, et les réticences de certaines capitales dont Rome, le texte a été adouci (l’obligation ne portait plus que sur certains acteurs de la chaîne). Mais la version finale reste plus radicale que celle proposée à l’origine par la commission.

Marie Arena y voit la preuve qu’il existe des marges de manœuvre pour faire entendre la voix du parlement européen en trilogue. Sans se faire trop d’illusions : « On sait de toute façon, quand on commence un trilogue, qu’on va devoir lâcher quelque chose sur nos positions. » D’après l’écologiste Pascal Durand, qui a participé aux trilogues sur la directive dite « droit des actionnaires », la mécanique du trilogue amplifie encore la tendance aux compromis mous où se perd l’ambition initiale des textes. « Au niveau du parlement, nous avions bataillé, avec les socialistes, pour obtenir un compromis assez équilibré. Mais après cela, il a fallu repartir dans les discussions avec le conseil, en toute opacité, et batailler pour un autre compromis… À la fin, que reste-t-il ? » s’interroge l’élu français. Avec une droite majoritaire au parlement européen et au pouvoir dans la plupart des capitales, l’adoption d’un texte ancré à gauche est mission impossible à Bruxelles.

« Mais ce n’est pas la faute des trilogues ! C’est la réalité des urnes dans une Europe qui penche à droite, rétorque Marie Arena. Il est logique que les États membres aient leur mot à dire sur les directives que l’on adopte. Si l’on veut que l’Europe soit complètement rejetée par les citoyens, la meilleure manière de le faire serait de dire que l’on se charge de prendre les décisions seuls à Bruxelles, et que les capitales n’aient plus leur mot à dire. »

Martin Schulz critiqué

Pour certains, l’affaire est plus grave : le trilogue serait une machine à faire perdre le parlement (les eurodéputés) face au tout-puissant conseil (les capitales). « Structurellement, ces réunions favorisent énormément le conseil. Comme tout est à huis clos, les États disent ce qu’ils veulent. Et le conseil est bien mieux préparé que les députés, qui ont moins de conseillers sur des sujets souvent techniques. Ce n’est pas une vraie négociation : cela revient à identifier les endroits où le parlement européen va consentir à lâcher des choses, article par article », explique, sous le sceau de l’anonymat, un fonctionnaire du parlement européen habitué des trilogues.
C’est d’autant plus inquiétant que la plupart des textes sensibles des derniers mois sont envoyés très vite en trilogue, quitte à escamoter l’étape des débats parlementaires. C’est le cas, par exemple, de la batterie de textes censés renforcer la lutte contre le terrorisme, sur lesquels la pression des États est très forte, à commencer par le PNR européen, si cher à Bernard Cazeneuve. « C’est vrai que c’est assez rock’n roll, en ce moment », euphémise Nathalie Griesbeck. Avec son groupe libéral, l’élue française plaide pour un accès public aux documents de travail des trilogues ou encore pour la publication des positions de chaque État, en amont de n’importe quelle négociation. « On monte au créneau en proposant des amendements chaque année là-dessus, mais les deux grands groupes politiques (les conservateurs du PPE et les sociaux-démocrates du S&D – ndlr) n’en veulent pas », assure-t-elle.

D’autres eurodéputés vont plus loin et plaident pour rendre publique l’intégralité des trilogues. Du côté du conseil de l’UE, joint par Mediapart, on grimace en imaginant des réunions entièrement retransmises sur Internet. L’institution dirigée par Donald Tusk rappelle qu’elle a accepté de publier 84 % des documents qui lui avaient été demandés en 2015 (ce qui signifie tout de même que le conseil a refusé 1 731 documents…). Surtout, à Bruxelles, les défenseurs du statu quo formulent toujours le même argument : « Si vous augmentez la transparence des trilogues, d’autres espaces informels se formeront ailleurs, pour compenser, et cela ne fera que déplacer le problème », assure une source européenne.

« Aujourd’hui, la machine européenne ne pourrait fonctionner sans les trilogues. Mais vu l’utilisation massive de ce mécanisme et les questions qu’il pose en matière de contrôle démocratique, il faut l’institutionnaliser  », résume le juriste Alberto Alemanno, qui dirige également une plateforme de soutien aux ONG à Bruxelles, The Good Lobby. Au parlement européen, plusieurs textes sont en débat, qui pourraient améliorer à terme le fonctionnement des trilogues (ici ou là). Le conseil, le parlement et la commission doivent aussi répondre formellement, d’ici au 15 décembre, aux inquiétudes de la médiatrice de l’UE. Mais il est difficile de mesurer, à ce stade, l’ampleur des aménagements à venir.

L’attitude du président du parlement européen Martin Schulz, dans ce dossier, n’invite pas à l’optimisme. Le sujet reste très sensible. Le social-démocrate allemand avait par exemple répondu sans entrain, l’an dernier, à l’enquête de la médiatrice de l’UE, en bloquant l’accès de ses services qui souhaitaient observer des trilogues en cours au parlement (lire la réponse du parlement européen à l’enquête de la médiatrice). Au printemps 2016, il a également refusé qu’Emilio de Capitani vienne s’exprimer devant une commission du parlement. Cet ancien fonctionnaire européen a attaqué l’hémicycle devant la Cour de justice de l’UE pour lui avoir refusé l’accès à certains documents d’un trilogue (lire le résumé de l’affaire au Bulletin officiel).

Si Martin Schulz se montre peu conciliant sur le sujet, c’est qu’il sait que la pratique des trilogues va de pair avec la « grande coalition », cette alliance conclue en début de mandat entre les deux grandes forces politiques de l’hémicycle, les conservateurs du PPE (dont LR) et les sociaux-démocrates du S&D (dont le PS). Dans les deux cas, l’argument est invariable : les trilogues, comme la « grande coalition », permettent de faire tourner la machine, à une époque où les adversaires de l’UE sont légion, et rêvent de la voir s’enliser. C’est du pragmatisme en temps de crise. Et tant pis si les formations plus modestes, au sein du parlement, peinent à exister. Tant pis, aussi, pour la qualité des débats démocratiques.



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