Services publics : la dématérialisation en marche forcée

mercredi 27 février

26 février 2019 Par Jérôme Hourdeaux pour Médiapart, extraits :
Promesse de campagne d’Emmanuel Macron, la numérisation des procédures administratives progresse à une vitesse exponentielle, laissant sur le côté ceux qui ne peuvent accéder à Internet. Les administrés les plus pauvres, ceux en situation de handicap ou vivant en « zone blanche » sont les victimes d’une « fracture sociale et territoriale » dénoncée par un rapport du Défenseur des droits......
Le rapport du Défenseur des droits « Dématérialisation et inégalités d’accès aux services publics », rendu au mois de janvier dernier, est parsemé d’innombrables exemples kafkaïens du même type. Cette dématérialisation des services publics est pourtant l’un des grands enjeux du mandat d’Emmanuel Macron. Durant la campagne, le candidat promettait ainsi de transformer d’ici à 2022 la France en un « État plateforme » où « 100 % des démarches administratives » pourront être effectuées en ligne.

Au mois d’octobre 2017, le premier ministre Édouard Philippe avait lancé le programme « Action publique 2022 », chargé de préparer la numérisation de l’administration et doté d’un fonds de 400 millions d’euros pour cinq ans. Plus d’un an après, il est difficile d’établir un état des lieux détaillé de la numérisation des procédures, tant celles-ci sont diverses. Il est néanmoins incontestable qu’elle a progressé à une vitesse exponentielle. Parmi les projets menés directement par les grands ministères déjà réalisés, ou en cours de réalisation, on peut notamment citer le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, l’automatisation du versement des allocations familiales ou encore le déploiement du dispositif Parcoursup.
À côté de ces réformes médiatisées, de multiples procédures ont été dématérialisées sous la houlette de la Direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC). Véritable cheffe d’orchestre de la numérisation de l’action publique, la DINSIC a notamment pour vocation d’accompagner les administrations dans leurs projets de dématérialisation.

Au mois de mars dernier, elle a mis en ligne une boîte à outils, accessible sur le site Demarches-simplifiees.fr, permettant aux administrations de mettre en place rapidement une procédure numérique. « C’est en fait un éditeur de démarches, comme il y a des éditeurs html, expliquait à Mediapart au mois d’octobre dernier Henri Verdier, le directeur de la DINSIC, depuis remplacé par Nadi Bou Hanna. « N’importe qui peut construire, en dix minutes, une démarche. Il peut dire : “Là je mets un QCM, là je mets un menu déroulant, etc.” Et en plus, il est branché sur l’État plateforme, c’est-à-dire sur les autres applications. Ce sont en fait des démarches préremplies. Par exemple, si vous demandez le chiffre d’affaires d’une entreprise, celui-ci sera pris nativement à la DGFIP. »

Depuis sa mise en ligne il y a moins d’un an, la boîte à outils de la DINSIC connaît un succès fulgurant. Selon les statistiques affichées par le site, plus de 5 200 démarches ont été grâce à lui dématérialisées ou sont en cours de dématérialisation, un chiffre en hausse de 139 % sur un mois.

Parallèlement, la DINSIC a mis en place un autre site, cette fois à l’usage des citoyens, Nosdemarches.gouv.fr, permettant de rechercher une procédure afin de savoir si elle est dématérialisée et d’en demander la dématérialisation si elle ne l’est pas. Le tableau de bord du site, listant toutes les démarches entrées par les usagers, donne un aperçu des démarches déjà disponibles en ligne. Le site permet même aux administrés de noter les procédures, qui affichent un « taux de satisfaction » très variable.

La numérisation des procédures n’est qu’un versant de la dématérialisation des services publics. Pour que celle-ci fonctionne, il faut que de l’autre côté les citoyens soient capables, et aient l’envie, d’utiliser ces nouveaux outils. Or les Français ne sont pas si connectés que ce que l’on entend régulièrement. Ainsi, selon le baromètre numérique annuel du Crédoc de 2017, 12 % de la population âgée de 12 ans et plus, soit près de 7 millions de personnes, ne se connectent jamais à Internet, et un tiers des Français s’estiment peu ou pas compétents pour utiliser un ordinateur, soit 18 millions de personnes.

Cet éloignement du numérique ne serait pas dû qu’à un retard technologique à rattraper. Au contraire. « Ce qui me frappe, c’est que les enquêtes, par exemple celle que fait chaque année le Crédoc, montrent que le nombre de personnes en difficulté ne cesse d’augmenter d’année en année », constate Jean Deydier, fondateur des associations de lutte contre l’exclusion numérique Emmaüs Connect et WeTechCare. « Ce qui a été sous-estimé, ce sont les “proches”, ces personnes qui ont accès au numérique grâce à l’aide de leur entourage mais qui se trouvent bloquées quand elles sont seules, poursuit-il. On estime qu’environ un tiers de Français font partie de ces gens pour qui le numérique n’est pas totalement étranger, mais qui ont besoin d’un coup de pouce, de ce que nous appelons une “réassurance”. »

« Pour ces “proches”, une ou deux heures de formation peuvent suffire pour rendre une personne autonome, explique Jean Deydier. La tâche est beaucoup plus compliquée pour d’autres publics », poursuit-il, évoquant les « éloignés, qui ont besoin d’acquérir un bagage numérique. Et enfin, les exclus qui n’ont pas du tout accès au numérique ». Ces populations sont confrontées à une véritable fracture numérique, recoupant en grande partie une « fracture sociale et territoriale » détaillée dans le rapport du Défenseur des droits.

La dématérialisation des services publics exclut tout d’abord toute une partie du territoire national, qualifiée de « zone blanche », c’est-à-dire ne disposant tout simplement pas d’un accès à Internet, ou de « zone grise », c’est-à-dire un accès à Internet mais avec un débit dégradé. Si ces territoires sont de plus en plus réduits, ils concernent encore un nombre substantiel d’habitants. En mai 2017, rappelle le Défenseur des droits, les autorités recensaient 541 communes classées en « zone blanche », dans laquelle ne sont disponibles ni Internet ni la téléphonie mobile. Et selon une étude de l’UFC Que Choisir de septembre 2017, 0,7 % des Français, soit 500 000 personnes, n’ont aucune offre internet fixe.

« La question des zones grises et blanches n’est pas anecdotique, souligne le rapport. Elle se traduit par une fracture territoriale, touchant en outre davantage les communes dont la population diminue. […] Ainsi, dans les communes de moins de 1 000 habitants, plus d’un tiers des habitants n’ont pas accès à un Internet de qualité, ce qui représente 75 % de communes de France et 15 % de la population. »

Pour combler ces trous dans le maillage numérique du pays, les autorités avaient lancé, en février 2013, un plan France très haut débit (PFTHB) doté de 20 milliards d’euros et visant à équiper l’ensemble du territoire d’ici à 2022. En 2017, la Cour des comptes avait cependant jugé trop optimistes ces prévisions, dans un rapport très critique sur le financement du PFTHB. Selon elle, sa mise en œuvre devrait plutôt s’étaler jusqu’à 2030, pour un coût de 34,9 milliards d’euros. Dans son rapport, le Défenseur des droits demande « le respect par le gouvernement des délais de mise en œuvre annoncés dans le plan très haut débit ».
La fracture sociale, elle, frappe ceux qui ne peuvent s’offrir ni l’équipement ni l’abonnement nécessaires. Le rapport rappelle que la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 prévoyait d’intégrer l’abonnement à Internet dans la liste des services ne pouvant être coupés en cas de non-paiement. Ce dispositif a été expérimenté durant un an dans deux départements, mais jusqu’à présent les autorités ne l’ont toujours pas généralisé. Le rapport du Défenseur des droits demande sa mise en œuvre effective, ainsi que « la mise en place d’une aide pour le paiement d’un abonnement internet, sur le modèle des chèques énergie ».

Une fois l’abonnement payé, encore faut-il pouvoir acheter le matériel informatique. « Or, pointe le rapport, 19 % des Français n’ont pas d’ordinateur à domicile et 27 % d’entre eux n’ont pas de smartphone. Ces difficultés d’accès au matériel informatique sont exacerbées pour les résidents ultramarins. En effet, en 2013, seulement 66 % des ménages domiens étaient équipés en ordinateur. »

Certaines solutions ont bien été mises en place, comme des « points numériques » où les administrés peuvent effectuer leurs démarches, des « bus numériques » itinérants ou des maisons de services au public, lieux destinés à proposer une offre groupée de services ainsi qu’un accompagnement. Néanmoins, estime le rapport du Défenseur des droits, ces initiatives sont souvent insuffisantes et trop disparates.
Au bout du compte, la numérisation s’est surtout traduite par un « transfert de charges sur les acteurs publics et associatifs » du secteur social, qui sont obligés d’effectuer les démarches. La dématérialisation « les oblige à faire ce que devrait faire le service public, c’est-à-dire accompagner les usagers et organiser les accès aux services publics ».

« Les accompagnants classiques doivent faire les démarches avec les usagers ou même à leur place, confirme Jean Deydier. Cela représente une charge de travail supplémentaire considérable, d’autant plus que ces accompagnateurs sont eux-mêmes parfois en situation de fragilité numérique car ils sont souvent mal équipés. Pour eux, la dématérialisation représente une charge de travail supplémentaire difficile à caler. » « Il y a beaucoup de questions et nous n’avons pas toutes les réponses, poursuit le président d’Emmaüs Connect. En plus des problèmes techniques, il y a par exemple des questions de sécurité. Si un accompagnateur effectue des démarches pour une personne, celle-ci doit lui donner au moins son mail et ses coordonnées bancaires, des données extrêmement sensibles. »

Au mois de septembre dernier, le secrétaire d’État au numérique Mounir Mahjoubi a annoncé le lancement d’un plan national pour un numérique inclusif de 15 millions d’euros. Celui-ci prévoit la formation de 1,5 million de personnes, la création de « hubs France connectée » destinés aux acteurs de terrain afin de les aider à organiser des « ateliers numériques », la mise en place d’un « pass numérique », « un chèque culture numérique qui donnera accès à des crédits de formation de 10 à 20 heures dans des lieux de médiation numérique labellisés » ainsi que la mise à la disposition des acteurs sociaux d’outils et de plateformes d’aide à la formation.

Un effort cependant insuffisant, pour le président d’Emmaüs Connect. « Le plan avait pour but de mobiliser les acteurs. À ce niveau, on peut dire que c’est une réussite, reconnaît Jean Deydier. Après, concrètement, au niveau de la mise en place, c’est plus rude. Il y a un gros rattrapage à effectuer. Il y a notamment un défaut d’offre. C’est un nouveau métier qui se construit et qui se confronte à de nombreuses problématiques, pour commencer financières. Le numérique, cela suppose de disposer de certains équipements. Qui va payer ? Selon moi, l’État doit prendre une part de responsabilité, mais également les autres opérateurs, les collectivités territoriales. Il faut mettre les choses au clair. La dématérialisation est censée engendrer des économies. Une quote-part de ces gains pourrait par exemple être reversée pour financer l’accompagnement. »

L’un des risques de ce manque de financement est une privatisation de l’accompagnement des exclus du numérique. Au mois de janvier 2018, Pôle emploi a par exemple annoncé la signature d’un partenariat avec Facebook pour la formation au numérique de 50 000 chômeurs. Aujourd’hui, une grande partie des projets d’aide aux exclus du numérique se fait grâce au financement d’entreprises privées, comme WeTechCare, projet lancé par Emmaüs Connect en partenariat avec Google et SFR.

« Nous n’avons pas été créés par Google. Nous fonctionnons en mode associatif pur, précise Jean Deydier. Le problème, c’est qu’aujourd’hui, il n’existe pas de modèle économique pour l’accompagnement du numérique. Il y a un vide total que je trouve terrible et qui n’est comblé que par les associations. Mais il faut bien trouver des financements. Il faut tout d’abord un fonds d’amorçage, permettant de démarrer l’activité. Celui-ci peut venir des collectivités, et souvent de l’Union européenne. Et ensuite, il faut un budget pour fonctionner. Et là, soit on fait appel aux dons, soit on essaie de développer un modèle économique. Nous avons besoin de financements, de l’État, des collectivités territoriales, de tous les opérateurs ainsi que de fondations d’entreprise », explique le fondateur de WeTechCare.

Le rapport du Défenseur des droits souligne un autre danger porté par la numérisation des administrations. Celle-ci est de plus en plus souvent accompagnée d’un traitement algorithmique destiné à améliorer les services en les automatisant. « L’intelligence artificielle, combinée aux données massives, peut […] générer des discriminations ou reproduire des inégalités sociales », alerte le rapport. Outre les risques de biais, ces algorithmes sont également de plus en plus destinés à la lutter contre la fraude, accentuant ainsi encore la répression envers les plus démunis.

Outre les habitants des zones blanches et les Français les plus pauvres, le rapport du Défenseur des droits liste les problématiques rencontrées par plusieurs autres catégories de la population : les seniors, les personnes en situation de handicap, les détenus et les majeurs protégés. Pour chacune d’entre elles, l’obligation de passer par Internet pour remplir leurs formalités administratives entraîne toute une série de contraintes parfois insurmontables.

Pourtant, de plus en plus d’administrations font d’Internet un passage obligé soit pour accéder à leurs services, soit pour obtenir un simple rendez-vous. Certaines proposent bien des accès téléphoniques, « mais le coût des communications téléphoniques est souvent surtaxé (les numéros de la Cnam et des impôts sont surtaxés de 6 centimes par minute, l’Urssaf de 12 centimes par minute, etc.) et les délais d’attente parfois importants peuvent décourager les personnes d’appeler ».
Le rapport révèle que le Défenseur des droits et l’Institut national de la consommation (INC) « ont conduit une enquête mystère auprès des plateformes téléphoniques de plusieurs organismes ». Et celle-ci montre que, même quand les administrés parviennent à joindre un téléconseiller, « la majorité des appelants est rapidement réorientée vers le site internet de l’organisme, même s’ils n’y ont pas accès ».

Ce mur numérique se révèle catastrophique pour « les personnes de nationalité étrangère souhaitant obtenir un titre de séjour », explique le rapport. Ces services sont connus pour leur surcharge et pour les files d’attente interminables de demandeurs campant parfois même devant les préfectures pour obtenir un rendez-vous. Leur numérisation n’a pas arrangé la situation. « À ce jour, trente préfectures rendent obligatoire la demande de rendez-vous par Internet afin de déposer une demande de titre de séjour », rapporte le Défenseur des droits. Mais les capacités d’accueil physique, elles, ne semblent pas avoir augmenté.

Résultat, les demandeurs se ruent sur Internet pour obtenir un rendez-vous dont le nombre est limité, les sites internet bloquant « toute demande de rendez-vous dès que le quota est atteint ». Pour compliquer la tâche, « certaines préfectures mettent en ligne leurs rendez-vous le dimanche soir à minuit, les personnes ont donc l’obligation de se connecter à cette heure-là ». Il faut souvent plusieurs mois à un demandeur pour obtenir un simple rendez-vous. Comme le souligne le Défenseur des droits, la numérisation a eu ici pour principale conséquence de faire disparaître les files d’attente physique, pour les remplacer par des embouteillages numériques. « La dématérialisation de la demande de titre de séjour vient notamment “invisibiliser” l’attente des demandeurs pour accéder aux services publics et ne permet pas de mesurer l’impact de cette nouvelle procédure sur les droits des usagers. »

À ces populations éloignées malgré elles du numérique, on pourrait également ajouter ceux qui, bien qu’en capacité d’utiliser Internet, préfèrent s’en passer et refuser la numérisation de la société. L’État peut-il obliger ses citoyens à utiliser Internet ? Le fait de ne pas utiliser d’outils informatiques est-il une liberté, ou une tare comme semble le signifier le néologisme « illectronisme », brandi par les autorités pour pousser les citoyens à se former et à se connecter ?

« C’est un débat compliqué, répond Jean Deydier. Il y a une première réponse simple : tant que les réseaux de la protection sociale ne sont pas au niveau, il faut conserver un accueil physique. Dans notre démocratie, avec les principes qui sont les siens, on ne peut pas exclure par le numérique. Maintenant, sur la question de principe, je m’interroge, poursuit-il. Si l’on peut faire les choses en mieux et que cela permet de dégager des économies que l’on peut réutiliser, je pense que cela vaut la peine que chacun fasse l’effort de passer au numérique. Sauf, bien entendu, les exclus. »

« La vraie question qu’il faut se poser, c’est quelle société numérique nous voulons ? plaide Jean Deydier. Pour les personnes en situation d’exclusion qui parviennent à accéder au numérique, celui-ci est un formidable boosteur pour tous les aspects de leur vie : pour accéder à leurs droits, pour trouver un logement, pour se distraire. C’est un investissement vraiment rentable. C’est pour eux un chemin vers l’autonomie. »

De son côté, le rapport du Défenseur des droits insiste sur la nécessité de maintenir « une alternative systématique aux démarches dématérialisées ». « La réalisation des démarches administratives dématérialisées doit demeurer une possibilité ouverte à l’usager et non devenir une obligation. » Pour garantir ce droit, il recommande « l’adoption d’une disposition législative au sein du code des relations entre les usagers et l’administration imposant de préserver plusieurs modalités d’accès aux services publics pour qu’aucune démarche administrative ne soit accessible uniquement par voie dématérialisée ».


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